一万五千字长文,读懂美国新能源政策的底层逻辑

来源:国金证券、赶碳号科技

对于我国光伏企业来说,美国市场,既是海外光伏市场之中的最大不确定性,也是未来长期价格战之中为数不多的利润蓝海。特别是在今年,光伏企业间比拼的就是海外产能。对于美国新能源政策的历史演进、制定执行的底层逻辑,我们必须要系统分析研究,建立认知框架和体系。


本文分享一篇来自国金证券的报告——《重塑“利维坦”:美国新能源政策的历史演进、实施逻辑与投资机遇》,以供读者参考。



根据国际能源机构(IEA)和美国能源信息管理局(EIA)的分析,中国在新能源产业制造能力方面的领先优势,比欧佩克国家在石油方面的领先优势大得多主。欧佩克的13个独立国家控制着全球石油产量的40%左右,中国则拥有多晶硅全球产能的72%,太阳能级硅产能的96%以上,中国光伏产业为全球市场提供了超过70%的光伏组件。在全球关键矿物领域,中国生产了超过50%的锂和镍,以及大约70%的钴。


从美国的视角来看,这意味着中国有可能对美国在能源领域产生比当年石油危机更大的安全威胁,这也是美国在新能源产业领域对华开展限制和竞争的根本逻辑。所以,我们今天的思考一定要从这个原点出发。


从“石油美元框架”到“清洁能源革命”,从“经济新增长”到“产业竞争力”,美国自 1973 年石油危机以来的半个世纪,不断通过能源结构转型和产业政策激励等措施重塑全球能源霸权的“利维坦”。


如何在美国推动新能源产业“回流”和产业链重构的进程中寻找出海机遇,成为逆全球化周期下、中国企业们的时代课题。


主要观点:


石油输出地区局势和全球性危机与变革,是美国推动新能源政策的两大核心驱动力。从政策目标来看,美国新能源政策可以分为三个阶段:能源安全与独立(1973-2007)、经济复苏与能源结构转型(2008-2020)、提升产业竞争 力(2021-至今)。


美国新能源政策具有内外部“双重逻辑”:对内推动能源安全独立和新能源产业回流,对外展开对华限制竞争以及推动基于盟伴体系的“供应链联盟”。在可预期的未来,美国将持续收紧新能源终端产品的进口和补贴范围, 并进一步推动全球新能源产业链的重构和关键矿产联盟。


中美大国博弈推动美国重回产业政策周期,逆全球化和“脱钩断链”促使中美各自开展“国产替代”进程。美国将采取持续收紧新能源产业补贴范围以及提高投资准入限制等措施来减缓中国新能源产业对美国市场的渗透和冲击,但国内外利益群体冲突、盟友分歧以及基础设施不足等现实阻碍将会为中国新能源产品出口和产能出海带来契机。


现实启示:


自“再工业化”进程以来,美国在新能源产业领域基于高关税、“双反调查”、原产地规则以及护栏条款等措施,持续收紧光伏组件、应用级风电塔和电动汽车等新能源终端产品的进口和补贴范围,推动新能源产业的“回岸-近岸-友岸”。


然而,基础设施不足和国内外利益冲突等限制在一定程度上阻碍了美国新能源产业的回流,为其新能源政策的实施带来较大不确定性。美国和盟友在对华新能源产业合作中的分歧也为中国新能源产品出口和产能出海带来契机。


综合来看,短期之内,美国新能源产业难以在规模和成本上与中企竞争,在内外部利益分歧下,美国政府难以通过关税和法案等措施彻底封堵中企在美国的市场空间。但是,逐步加强的产业激励政策和不断收紧的补贴排外措施将推动中国企业向欧美本土和中立地区进行产能转移以规避潜在的贸易摩擦。


重塑“利维坦”:美国新能源

政策的历史演进与发展趋势


1.1

美国新能源政策的

历史演进与阶段特征


1.1.1 美国新能源政策的历史演进


在1974年之前,全球尚无管理国家间能源政策的国际制度体系。美国凭借强大的经济、 军事和政治实力,以及美国石油公司在“石油七姐妹”中的优势地位,构建了美国政府和国 际石油公司共同主导的“石油美元”格局。


相对而言,石油生产国在1960年建立了石油输出国组织(OPEC)以收回全球石油的所有权和定价权,并分别通过1971年《德黑兰协定》 和《的黎波里协定》,开始逐步与国际石油公司形成共同定价的基本局面。



1973 年的石油危机严重动摇了以国际石油公司为中心的运转机制,阿拉伯石油输出国所采取的提价、减产和禁运等措施旨在将石油资源作为外交威胁和武器,对美国和国际石油公司主导的全球石油供给制度甚至世界能源体系构成了实质性挑战。石油危机之后,美国开始认真考量能源安全和独立议题,并基于政策法案等形式确立能源保障制度和新能源的开发利用。



从 1971 年尼克松政府的《1971 年能源咨文》开始,美国先后通过十多份政策法案来提升新能源的战略地位和推动相关产业发展。其中比较具有代表性的政策法案有:


(1)尼克松 政府的《联邦能源管理法》,成为美国历史上第一次全面制定一项能源计划;


(2)福特政府的《1975 年能源政策和节约法》,是美国清洁能源的开拓性法案;


(3)布什政府的《1992 年能源政策法案》,尝试对美国能源市场进行重建;(4)小布什政府的《2005 年能源政策 法案》,对清洁能源开发具有里程碑意义;


(5)奥巴马政府的《美国复苏与再投资法案》,将经济复苏与能源转型相结合;


(6)拜登政府的《通胀削减法案》,通过补贴方式大 力推动新能源产业发展。


值得注意的是,现任拜登政府的新能源政策与奥巴马政府时期密切相关且一脉相承,均旨在将新能源产业作为美国经济增长和提升竞争力的重要一环,这无疑将对中国新能源产业出海和开展国际竞争产生重大影响。



美国发布新能源政策的时代背景,往往与石油输出地区局势和全球性危机紧密相关——从上世纪 70-80 年代的两次石油危机和“两伊战争”,到90 年代初的第一次海湾战争和伊拉克入侵科威特,再到 2003 年的巴以冲突和伊拉克战争,中东局势对全球石油供给产生重大影响,这也是美国早期推动新能源政策的重要原因。


从近二十年来看,全球性危机和变革成为美国推动新能源产业发展的新动力:2008 年的全球金融危机、2018 年以来的中美贸易摩擦和全球产业链重构、2020 年的疫情大流行和全球供应链危机极大地提升了美国实践新能源政策的力度。


时至今日,俄乌冲突尚未平息,新一轮巴以冲突再次升级,叠加中美新能源产业竞争加剧、 全球经济衰退、产业链重构以及全球气候危机等多种因素,势必会进一步推动美国新能源政策的深度布局和对外贸易管控。



1.1.2 美国新能源政策的阶段特征


结合美国新能源政策与外部能源供应的相关性,可以将美国新能源政策分为三个阶段:


新能源政策缺失阶段(1973 年之前)、新能源政策鼓励阶段(1973-2000 年)以及新能源政 策激励阶段(2001 年至今)。


• 新能源政策缺失阶段(1973 年之前)。二战后到石油危机之前阶段,中东局势相对稳定,美国通过与国际石油公司的合作,推动石油供应充足且廉价,尚不存在能源安全问题。


与此同时,美国能源消费稳定增长,美国政府通过《能源咨文》等方式开始关注能源战略计划和能源消费结构等议题。


• 新能源政策鼓励阶段(1973-2000)。随着两次石油危机的爆发,全球石油供应呈现断甚至中断的情况,能源供应和安全问题在美国提上日程。无论是尼克松、福特或是卡特政府,均致力于构建稳定可控的能源体系,新能源的开发和化石能源的替代开始 得到美国政府的重视和鼓励。


进入 90 年代后,中东局势的再次混乱推动美国政府在能源效率和能源市场等政策领域持续发力,推动新能源的开发利用和产业发展持续 提升。这一阶段美国对新能源产业的推动处于鼓励状态,包括构建管理体系、制定能效标准以及给与研发支持等措施。


• 新能源政策激励阶段(2001 年至今)。进入 21 世纪以来,国际原油价格持续高涨, 从 1973-2000 年阶段的平均 19.4 美元/桶快速提升到 2001-2022 年阶段的 67.1 美元/ 桶,提高 3.5 倍,美国开始面临外部能源供应成本难题。


随着“911 事件”的发酵,美国一边尝试通过战争形式重塑中东局势并构建稳定的外部能源供应体系,一边在国内开展能源消费结构改革,推动风能和太阳能等新能源产业的快速发展。随着全球金融危机愈演愈烈,美国尝试将新能源产业塑造成新的经济增长点,继而大力推动新能 源产业回流和提升贸易保护力度,这一趋势在中美经贸摩擦和疫情大流行后更加显著。这一阶段美国对新能源产业的推动处于激励状态,包括提升投资规模、提高税收 抵免以及扩大产业补贴等。



从美国政府在不同阶段对新能源产业的政策目标来看,同样可以分为三个阶段:能源安全与独立(1973-2007)、经济复苏与能源结构转型(2008-2020)、提升产业竞争力(2021-至 今)。


• 能源安全与独立(1973-2007)。石油危机以来,美国持续通过政策法案推动新能源产业发展继而达到国家能源安全和独立的目标,这一过程持续至 2008 年全球金融危机之前。


这一目标的实现分为国内和国外两方面:国外方面,美国持续介入中东事务, 期望达到控制全球石油供应的目的;国内方面,不断推动和鼓励清洁能源的开发利用, 期望实现能源消费结构的供给侧改革。


• 经济复苏与能源结构转型(2008-2020)。2008 年全球金融危机以来,全球经济陷入深度衰退,美国产业空心化问题在经济下行期得到极端放大,如何通过产业复兴方式完成经济复苏目标成为新任奥巴马政府的执政重点,以风电和光伏为代表的新能源产业开始得到重视和大力扶持。


这一阶段,美国逐步完成页岩革命和能源供给结构改革, 能源进口依赖程度得到极大缓解。继任的特朗普政府采用“美国第一”和“内病外治”等 策略推动国内经济复苏,新能源产业作为新经济增长点成为重要抓手,基于风电和光 伏领域的大量贸易救济措施成为重要渠道。


• 提升产业竞争力(2021-至今)。随着中美经贸摩擦愈演愈烈以及疫情大流行对全球供应链的冲击,美国政府逐渐认识到新能源产业对于能源安全和经济增长的双重作用,因此提升新能源产业的全球竞争力并保持在中美竞争中产业技术的领先地位成为两党共识,《通胀削减法案》等新能源政策得到全面落实。随着提升新能源产业竞争力目标的持续演进,美国将在新能源汽车产业链、关键矿物产业链以及前沿科技领域不 断扩大限制措施和缩小补贴范围,继而形成对竞争者的相对优势。



综上所述,从“石油美元框架”到“清洁能源革命”,从“经济新增长”到“产业竞争力”,美国政府自 1973 年以来的半个世纪(1973-2023),始终致力于通过能源结构转型和新能源产业政策维护自身全球新能源产业领先者地位,期望重塑石油危机之前全球能源霸权的“利维坦”。



1.2

美国新能源政策

助推美国能源消费结构调整

自石油危机以来,美国的新能源政策不断推动美国能源消费结构的调整。从美国可再生能源的消费量和比重来看,美国能源消费结构的演进共经历三个阶段。


• 第一阶段(1983 年之前)。石油危机之前,美国可再生能源在总能源消费中的比重相 对平稳,维持在4%左右;随着石油危机加剧,美国化石能源消费快速降低,可再生能源消费小幅上升,推动可再生能源消费占比从 1977 年的 3.68%快速提升到 1983 年 的 6.45%。


• 第二阶段(1983-2000 年)。随着石油危机的负面影响逐渐平缓,美国化石能源消费逐 步恢复,可再生能源消费保持相对平稳,可再生能源消费占比从 1983 年的 6.45%快 速下降到 2000 年的 4.24%,回到了石油危机前水平。


• 第三阶段(2000 年之后)。美国在 2000 年之后开始大力扶持新能源的开发利用,可 再生能源消费从 2000 年的 3.51 千兆英热快速提升至 2022 年的 8.09 千兆英热,可再 生能源消费比重从 4.24%提升至 10.31%。



美国新能源的开发利用和消费比重的快速提升得益于美国政府和私人部门对能源项目的 大力投资。自二战以来,美国能源项目的固定投资出现过两次快速增长:


• 第一次是石油危机期间,为满足外部供应不足情境下的能源安全,美国政府对能源项 目进行了大量投资,从 1973 年的 12000 亿美元水平快速增加到 1985 年的 56000 亿 美元水平。与此同时,私人部门对能源项目的固定投资也同期经历了快速增长,从 150 亿美元水平提升到 580 亿美元水平。


• 第二次是 2000 年之后美国能源结构改革带来的固定投资增长,相对第一次具有增长幅度更大和私人部门增长更快的特点。就 1999 年和 2022 年的比较来看,美国政府的 投资从 3 万亿美元水平增长加到 12 万亿美元水平;私人部门的投资增长相对更快, 从 500 亿美元水平提高至 2200 亿美元水平。



基于产业政策的大力扶持和社会投资的广泛参与,美国的可再生能源产业自 21 世纪以来得到迅猛发展。从装机容量来看,可再生能源的装机容量从 2000 年的 95.45 吉瓦快速提 升到 2021 年 327.94 吉瓦,提升 3.5 倍;相对而言,化石能源装机容量仅从 598.88 吉瓦增加到 730.28 吉瓦,提升仅 1.2 倍。在此期间,可再生能源的发电比重和总能源消费占比均得到快速提升。



1.3

美国新能源政策

助力新能源产业快速发展


1.3.1 美国新能源政策推动风电和光伏产业快速发展


从可再生能源的具体类比来看,美国在二战后到上世纪 80 年代末主要以生物质能与水电为主;进入 90 年代后,开始进入可再生能源多元化阶段,风能、太阳能和地热能开始出现并逐步增长。进入 21 世纪以来,风电和太阳能占比快速提升,成为美国新能源消费结构的主力。



(注:美国的生物质能占比非常高,主要是生物制乙醇等,值得研究。)美国可再生能源装机容量的快速提升得益于风电和太阳能装机容量的快速增长。美国风电 装机容量从 2005 年之后快速提升,太阳能装机容量的提升主要在 2012 年之后。风电和太阳能装机容量的提升推动二者发电量的大幅增长,美国风电在 2005-2022 年阶段增长 24 倍,太阳能发电量在 2012-2022 年阶段增长 33 倍。


从能源消费占比来看,美国风电和太阳能总消费在可再生能源消费中的占比从 2001 年的 2%快速提升至 2022 年的 28%,占据近三分之一的可再生能源消费。



美国重启海风计划,预计未来年新增海风装机在 2-6GW。2022 年年初,美国能源部发布 《海上风能战略》,其中指出,到 2030、2050 年美国海上风电累计装机规模规划达 30GW、 110GW。据 GWEC 预测,预计截至 2026 年,美国累计海风装机规模可达 11.5GW。因 此,2022-2026、2026-2030、2030-2050美国平均年海风新增装机为 2.9GW、4.6GW、4.0GW。




1.3.2 美国新能源政策推动新能源汽车产业快速发展


为保障美国在新能源汽车领域具备全球竞争力,美国政府自 2016 年以来相继推出十多项措施以立法、目标或建议的方式推动美国汽车产业在能耗标准、基础设施、购置补贴、生产制造、税收抵免以及燃油经济性等多维度进行产业补贴和政策支持,推动美国新能源汽车产业快速发展。


在新能源汽车领域,作为美国的主要竞争者,中国在政策环境和产业支撑力两个领域逐步超越美国,并在产业基础、企业竞争力和产品竞争力三个领域持续发力,有逐渐超越美国之势。从综合竞争力指数来看,中国与美国在新能源汽车产业领域基本持平。



(注:上图有些令人吃惊,在感性认知上,我们一直以为中国新能源车的竞争力强于美国。)在此背景下,美国相继颁布《两党基础设施法案》和《通胀削减法案》等新能源汽车产业支持政策,推动美国在新能源汽车领域与中国开展全球竞争。


在产业政策和购置补贴的刺激下,美国新能源汽车的销量快速提升。中美在新能源汽车领域的竞争加剧,势必会引发美国的产业保护倾向,在新能源汽车产业及关键零部件和原材料领域实施贸易壁垒和对外制裁措施,值得持续关注和警惕。



安全与竞争:

美国新能源政策的内外部逻辑


2.1

能源安全:

美国新能源政策的内部逻辑

自二战结束以来,美国始终致力于追求能源的独立和安全。从战后基于国际石油公司构建的全球“石油美元”体系,到石油危机后美国主导建立的国际能源机构(IEA),再到进入 21 世纪后美国持续开展的能源结构改革(可再生能源革命和页岩革命等),种种措施均旨在保障美国能源的安全与独立。


时至今日,美国正在努力推动以风能和太阳能为代表的新能源产业链的快速构建,这一趋势在 2008 年金融危机后已成为美国经济复苏和制造业回流的核心驱动力。



尽管美国在近十五年间持续推动可再生能源的发展,但其与全球总体水平相比仍存在一定差距。自 2008 年全球金融危机以来,全球可再生能源的装机容量呈现稳定增长趋势,美国的可再生能源装机容量也同步快速提升。


然而,美国的可再生能源装机容量在全球中的占比呈现持续下降趋势,从 2012 年的 11.36%下降到 2022 年的 10.43%,十年间下降了一个百分点。全球可再生能源发电量在近二十年间同步快速增长,但美国可再生能源发电量的全球占比呈现小幅下降趋势。这意味着,美国可再生能源的装机容量和发电量的增速不 及全球整体水平。



从可再生能源在各自能源体系中的占比来看,美国在装机容量和发电量两个指标中均落后于全球整体水平,差距处于 10%水平区间。以装机容量为例,美国在 2020 年的占比值为 25.7%,这与 2011 年的全球整体水平相近。这意味着,美国可再生能源对自身能源体系的贡献度落后全球整体水平近十年。



从风电和太阳能来看,美国的装机容量全球占比今年呈现逐步降低趋势,这意味着美国在风能和光伏两个代表性新能源领域的装机进度落后全球整体水平,这为美国进一步激励国内新能源产业的发展留下了政策空间。


2022 年拜登政府签署的《通胀削减法案》力图将美国 2030 年的温室气体排放水平比 2005 年减少 40%,以实现《巴黎协定》所规定的目标。


从美国当前的温室气体排放水平来看, 能源部门占据排放量的 80%左右,成为美国减少温室气体排放的关键。因此,美国在可预见的未来势必会通过产业政策,在风能和光伏发电领域持续推动美国的能源转型和独立。



拜登政府期望到 2035 年太阳能发电站总发电量的比重从目前的 3.4%提高到 40%水平,这意味着需要投入财政补贴和税收减免等大量支持性政策。


2022 年 7 月,美国能源部宣布提供 5600 万美元以支持国内太阳能产业发展,包括激励太阳能制造和回收;另外,拨款 800 万美元支持农业光伏发电的 6 个太阳能研究项目。除此之外,拜登政府计到 2030 年 部署 30 吉瓦的海上风电,并通过能源部贷款项目办公室向风电行业提供 30 亿美元的融 资支持。


这意味着,美国将在未来十年持续打造国内新能源产业链,以弥补国内产能的不足和对外能源依赖。



2.2

提升竞争力:

美国新能源政策的外部逻辑


2.2.1 美国对中国新能源政策的竞争逻辑


在全球低碳转型和中美产业竞争的大背景下,新能源产业已经成为中美博弈的主战场之一, 也成为美国对华产业遏制的核心领域。进入 21 世纪第二个十年以来,中国依靠国家战略和产业政策的推动,大力发展新能源产业并在全球保持领先地位和比较优势。



根据国际能源机构(IEA)和美国能源信息管理局(EIA)的分析,中国在新能源产业制造能力方面的领先优势比欧佩克国家在石油方面的领先优势大得多,欧佩克的13 个独立国 家控制着全球石油产量的 40%左右,中国则拥有多晶硅全球产能的 72%,太阳能级硅产能的 96%以上,中国光伏产业为全球市场提供了超过 70%的光伏组件。在全球关键矿物领域,中国生产了超过 50%的锂和镍,以及大约 70%的钴。


从美国的视角来看,这意味着中国有可能对美国在能源领域产生比当年石油危机更大的安全威胁,这也是美国在新能源产业领域对华开展限制和竞争的根本逻辑。



IEA 预计,中国将在 2022-2027 年安装全球新增可再生能源发电容量的近一半,到 2025 年,全球将几乎完全依赖中国来供应太阳能电池板生产的关键原材料,而根据在建产能, 中国在全球多晶硅、硅锭和硅片产量中的份额将很快达到近 95%。到 2024 年,中国将交 付全球近 70%的新建海上风电项目、超过 60%的陆上风电项目以及 50%的太阳能光伏项 目,对于风能、电池、电解槽、太阳能电池板和热泵等大规模制造技术,中国均占据主导地位。在此背景下,美国不断加大对华新能源产业竞争和限制力度。



2011-2014 年期间,美国集中对中国出口的风电和光伏产品开展“双反调查”:2011 年针对中国产晶体硅光伏电池开展双反调查、2012 年针对中国产应用级风电塔开展双反调查、 2014 年针对中国产晶体硅光伏产品开展双反调查。除此之外,美国于 2017 年 5 月针对自 中国进口的晶体硅太阳能电池实施保障措施。


总体来看,美国在 8 年间(2011-2017)对中国进口风电和光伏产品开展了共计 8 次贸易救济措施,中国成为美国在新能源产业领域开展贸易保护措施的最大受害者。


美国对华开展的一系列新能源“双反”调查推动中国新能源产能向东南亚等“中立”地区转移。


由于中国以及东南亚国家的光伏产品成本较低,美国在 2015 年停止生产光伏硅片, 太阳能电池生产商也在 2018 年纷纷破产,美国大量的多晶硅产能处于闲置状态或专供半导体行业。


在美国进口的光伏组件中,尽管来自中国的仅占比不足 5%,却有超过 80%来 自中国光伏企业设厂的东南亚。2022 年 3 月,美国商务部应国内光伏组件制造商的请愿展开对柬埔寨、越南、马来西亚和泰国的太阳能产品发起反规避关税的调查,由此可能导致 250%的追溯性关税。然而,由于美国 80%光伏组件从上述四国进口,该请愿引发了美国太阳能产业协会的反对。在多重压力之下,美国政府于 2022 年 6 月 6 日宣布给予自上 述四国进口的光伏组件 24 个月的关税豁免(至 2024.06.06 截止),确保美国能获得充足的 太阳能组件供应以避免电力系统中断。


可以预见的是,在豁免期结束后,针对中国光伏组件的关税壁垒的延续或调整仍将是美国限制中国新能源产品在美市场空间的主要措施之一,也成为中企在豁免期结束前赴美建厂的主要考量之一。


美国在新能源产业领域集中开展的贸易救济措施成为同时期全球新能源产业贸易摩擦的缩影。根据 IEA 发布的《太阳能光伏全球供应链》特别报告的统计数据,自 2011 年以来, 仅针对太阳能光伏产品征收的反倾销、反补贴和进口税数量总计达 113 项,从 2011 年的 仅 1 项进口税增至 2022 年的 16 项关税和进口税。



结合美国国内风电和光伏产业的发展历程可以看出,美国对外实施贸易救济措施处于 2008 年金融危机和美国奥巴马政府提出“制造业回流”政策之后,且美国风电和光伏产业 处于快速发展之时。


这意味着,美国认为中国出口到美国的风电和光伏产品影响了美国风电和光伏产业的回流与产能重建。值得注意的是,从美国在风电领域后续实施的贸易救济措施来看,除对华开展竞争和限制之外,美国对韩国、加拿大、西班牙等盟友以及对越南、 印度、印尼、马来西亚等非竞争关系国家同样实施了双反调查。这意味着,美国对能源安全和独立问题的高度重视,以及在新能源产业的推动中具有“以我为主”的策略倾向。



2.2.2 美国对盟友新能源政策的协同逻辑


尽管美国基于新能源政策不断推动“制造业回流”的宏大叙事,但短期之内很难做到完全 “回流”以及在全球新能源产业链中实现对中国的完全替代。因此,“近岸化”和“友岸化”等 基于盟伴体系打造出将中国排除在外的全球新能源产业链便成为有效方案。


这一构想集中体现在美国及其盟友在关键矿产(Critical Minerals)中的合作。美国《2020 年能源法案》将“关键矿产”定义为对美国经济或国家安全至关重要,其供应链极易受到干扰或影响,以及在产品制造中发挥重要作用,如果缺失,将对经济或国家安全 造成重大影响。


根据“美国 2022 年关键矿物最终清单”,美国认定的关键矿物包括:


铝、 锑、砷、重晶石、铍、铋、铈、铯、铬、钴、镝、铒、铕、萤石、钆、镓、锗、石墨、铪、 钬、铟、铱、镧、锂、镥、镁、锰、钕、镍、铌、钯、铂、镨、铑、铷、钌、钐、钪、钽、 碲、铽、铥、锡、钛、钨、钒、镱、钇、锌、锆共计 50 种。



与传统化石能源具有较强的地理依附性不同,以风能和太阳能为代表的新能源将地理属性与能源生产解绑,只要具备新能源发电设备便可以在合适的地理条件下得到清洁能源,而生产光伏组件和太阳能电池等新能源设备离不开关键矿产。


因此,全球能源低碳转型也意味着能源系统从燃料密集型向材料密集型转变,生产新能源设备必备的关键矿产便成为中美新能源博弈的关键领域。



关键矿产是清洁能源技术供应链中极其重要的一环,而大多数已宣布的关键矿物加工和精炼项目都位于中国。


预计到 2030 年中国占已公布新增铜产能的 80%,并在已公布的电池用关键金属精炼产能中占据主导地位(钴占 95%,锂和镍约占 60%)。因此,美国开始加紧在关键矿产领域的产业政策推动,以摆脱在关键矿产供应链领域对中国的依赖。



从 2017 年到 2022 年,美国从国家到州/省层面相继推出 10 项旨在保障关键矿产供应安全的产业政策措施。这些产业政策主要分为三类:即实施方案与路线图、技术开发与科技应用资助以及贷款与税收等激励措施。


其中,2022 年的《通胀削减法案》将投入 3700 亿美 元用于包括改善关键矿产供应安全和加快清洁能源转型在内的政策支持。



除此之外,美国通过盟伴体系开展国际合作,将产业政策外延到全球关键矿产的产业链, 以保障自身新能源产业快速发展所需的上游材料。


自 2020 年开始,美国先后发起能源资源治理倡议(ERGI)、"联合净零技术加速伙伴关系"、谅解备忘录(MOU)、双边合作、 四方安全对话(Quad)以及《关于加强关键矿物供应链的协定》等措施与盟友共建全球关键矿产供应链,继而完成对新能源产业的原材料支撑。


美国及其盟友正在推动的关键矿物联盟对我国新能源产业的外部资源供应将产生重大影响,并进一步威胁风电设备、太阳能电池、锂离子蓄电池、电动汽车的生产和制造。


美国新能源政策的趋势展望

与现实启示


3.1

美国新能源政策的趋势与展望


3.1.1 逆全球化背景下美国重回产业政策周期


自上世纪八十年代以来,基于经济增长率、美国执政周期和贸易救济措施案例数量综合判断,美国在近四十年共经历两次产业政策周期高峰,分别为 2000 年左右和 2018-2020 年 左右。


• 第一次产业政策周期是从上世纪九十年代中后期开始,并在 2000 年左右达到高峰。这一时期正值美国经历“911 事件”、经济下行和美国执政周期更替,三种因素叠加推 动美国贸易保护主义和产业政策盛行。


• 第二次产业政策周期是从 2008 年金融危机之后开始,并在 2018 中美贸易摩擦和 2020年疫情大流行阶段达到高峰,此时期正值美国执政周期快速更替、经济下行和全球供 应链危机等多种因素叠加发酵,推动美国重回产业政策周期。



从全球主要经济体的 GDP 发展趋势来看,从二战后到上世纪 70 年代,美国主要面临英国、法国和德国等传统资本主义国家的经济挑战,其中德国的 GDP 在 1971 年达到美国的 21.5%。


从 1970-2010 年阶段,美国面临日本长达四十年的经济挑战,日本 GDP 在 1995 年一度达到美国的 72.6%。美国先后通过制造业领域的贸易战、经济结构谈判和汇率安排 等措施阻碍日本经济发展,日本最终跌入“失去的三十年”。


当前,美国开始面临中国的经 济挑战,中国近二十年间快速崛起并在 2021 年达到美国 GDP 的 76.4%,超越日本对美国造成的威胁程度。



与日本的挑战不同,中美在经济、军事和政治等多领域开展大国博弈,美国开始将中国界定为“战略竞争对手”。因此,本轮美国的产业政策周期相比上次更加激进。在全球大变局的背景下,中美经贸摩擦和全球产业链重构推动美国关税和其他进口税大幅提升,美国开始基于贸易保护措施大力推动与中国“脱钩断链”,助力包括新能源产业在内的制造业自主可控和供应链韧性。



从 2008 年金融危机以来,美国产业政策不断推动全球产业链重构,继而将冷战后的全球化分割为两个阶段。


• 全球化周期(1991-2008)。在全球化周期,基于跨国公司的全球生产要素遵循效率为先的配置模式,推动全球产业链和供应链高效运转,全球处于自由贸易周期。在此周期,中美两国形成产业结构互补,美国主导全球创新与研发(0-1),中国主导全球生产与制造(1-100),共同向全球市场提供商品和服务供给。


• 逆全球化周期(2008-至今)。在逆全球化周期,大国竞争推动跨国公司的全球资源配置模式逐步让位于区域民族国家的安全需求,全球进入保护主义周期。中国在新能源产业等全球制造业领域的主导地位促使美国及其盟友实施对华“脱钩断链”和“去风险” 措施,继而实现产业链的自主可控。


在此背景下,中美两国均开始实施“国产替代”进程,广泛涉及创新研发(0-1)和生产制造(1-100)的全产业链布局:中国大力推动前沿科技和基础研究,努力解决“卡脖子”问题;美国及其盟友则持续推动制造业回流 以实现“再工业化”和产能重建。



(注:基于以上逻辑,中美再想回到从前,在双方博弈的最终结果产生之前,已经不太可能。在事关能源安全的国家战略上,更是如此。中国企业对此应有清醒的认知。)



3.1.2 美国新能源产业逐步加强对中国限制措施


在逆全球化周期和全球产业链重构的背景下,美国致力于通过制造业的“回岸-近岸-友岸” 实现在制造业领域对中国的“产能替代”,这一趋势同样延伸至以风能、太阳能和电动汽车为代表的新能源产业领域。因此,美国势必将逐步加强在新能源产业领域对中国的竞争强度和限制力度,这主要体现在贸易救济、补贴范围、投资限制、产业安全以及价值观等领域。


• 美国在电动汽车领域逐步收紧补贴范围。以电动汽车为例,美国《通胀削减法案》对电动汽车获取美国补贴的关键矿物比例和电池组件要求在 2023-208 年期间提升一倍;并且,从 2024 年起,受补贴车型的电池组件不得来自“受关注实体”(包含中国);2025 年起关键矿物原材料不得来自“受关注实体”(包含中国)。



另外,美国逐步收紧补贴车型的范围,从 2023 年 12 月份的 15 款车型(包括美国、日本 和德国品牌)到 2024 年 1 月的 6 款车型(仅包含美国品牌),美国通过产业政策支持本土 汽车品牌和产业链的目的日益凸显。



《通胀削减法案》通过税收抵免支持消费者使用来自美国及其盟国的矿物和组件,将压缩中国电动汽车企业的国际市场空间,可能会由此加速中国电动汽车、车用电池等相关行业 的企业向海外转移产能的步伐,从而降低本土产能与相关就业规模。


• 美国在新能源领域加强投资准入限制。


自奥巴马执政时期以来,美国联邦政府就不断以“国家安全”为由限制中企在美建设与投资风力发电设施。在美国联邦政府已有基于“国家安全”考量的法定程序来审查外资的基础上,州政府亦在新能源产业领域逐渐升级针对中企的投资限制。拜登政府与美国国会就在新能源供应链升级中国“威胁论”,并以“国家安全”为由限制中企在美投资风电项目。


例如,为阻止中企在得克萨斯州瓦尔韦德县建设风力发电场,该州州议会于 2021 年 5 月 通过《孤星基础设施保护法案》,不允许中国、俄罗斯等国的公司或公民参与该州关键的电力、电信等设施。法案声称,允许外国公司接入该州电网会使其变得脆弱,并威胁附近空军基地的飞行安全。此类立法或政策的出台,使得中国在美投资风电设施等新能源项目的市场空间不断受限。



受到美国战略导向与政策协调的影响,加拿大等美国盟国也以“国家安全”为由限制中国新能源企业的投资。


2022 年 10 月 28 日,加拿大政府将保护本国关键矿产行业不受外国国企影响。2022 年 11 月 2 日,加拿大政府以“国家安全”为由,命令中矿(香港) 稀有金 属资源有限公司、位于中国香港的盛泽锂业有限公司和藏格矿业投资(成都) 有限公司这三家中企放弃在该国的关键矿产投资项目。中矿集团被要求出售其在加拿大动力金属公司的投资,盛泽锂业被要求剥离其在智利锂公司的投资,藏格矿业被要求退出加拿大超锂公司。


随着美国与资源富集的加拿大、澳大利亚等国的政策协调的发展,中企投资美国盟国的新能源矿物开采与加工项目的难度将进一步上升。



3.1.3 美国推动新能源产业回流的现实瓶颈


• 电网设施老化限制新能源产业发展


在《通胀削减法案》(IRA)的推动下,2023-2028 年美国将新增近 340GW 的可再生能源发电能力,全部来自太阳能光伏发电和风能发电;《基础设施投资与就业法》支持到 2030 年实现 50 万个充电器的目标;且到 2030 年 50%的新售出车辆实现零排放。


美国计划未来五年内将可再生能源的发电比例从 2022 年的 22%提升至 2028 年的 34%;与此同时,可再生能源在建筑和工业供热中的比例也将分别从 2022 年的 20%和 15%,提升至 2028 年 的 25%和 18%。


随着美国电动汽车销售量的快速提升,也将持续加大乘用车的电力需求。美国乘用车的电力需求在 2021-2022 年经历的大幅提升,从 6500GWh 增加到 15000GWh(增加 2.3 倍), IEA 预计美国乘用车电力需求将分别在 2025 年和 2030 年达到 54000GWh(相比 2022 年 提升 3.6 倍)和 180000GWh(相比 2022 年提升 12 倍)。


如果计算全部车型,美国车辆电力需求将在 2030 年达到 221200 GWh。这意味着美国将同时应对大量清洁电力的并网需求以及持续高涨的运输部门用电需求,美国将在电网系统、储能系统和充换电等基础设施领域面临重大挑战。



然而,由于现行电网系统和电力设备的老化,美国已经开始面临电网限制和并网排队积压等问题。


IEA 数据显示,美国等发达经济体的电网通常比较老旧,有些电网基础设施已服 役 50 年或更久,这主要是由于电气化进程开始较早。发达经济体中只有约 23%的电网基础设施运营年数不足 10 年,50%以上的基础设施已运营超过 20 年。


面对电力需求的持续上涨以及新能源高比例接入对电网响应处理能力提出更高要求,美国急需对老化的电力基础设施进行现代化改造和智能化升级,以便提高效率和可靠性来接纳新能源。



电力设备的老化可能会带来以下三方面的风险:


(1)老龄化的电力资产可能带来重大的安全性和可靠性风险。随着时间推移,绝缘材料 (例如变压器中的绝缘材料)会老化,从而增加电气故障、短路甚至火灾的发生概率。断 路器老化后,在故障时跳闸的可靠程度可能会降低。随着电力资产老龄化,其可靠性将会 降低,尤其是在运营年数超过额定寿命的情况下。这种不稳定状态不仅会导致停电,还可 能在安全跳闸机制不能正常工作时造成设备损坏。


(2)电气设备老龄化会对故障设备附近的操作人员构成安全风险。老旧设备往往缺乏现 代安全功能,从而具有较高的事故和人为失误风险。老龄化电力资产需要更频繁的维护和 修理才能维持正常功能,因此维护和修理成本通常较高。设备老化后,用于替换的部件可 能会变得稀缺或昂贵,可能还需要掌握过时技术知识的专业人员,成本较高且维护耗时较 长。


(3)气候变化促使全球极端天气频发,暴雨、台风、干旱以及雷暴天气等均会造成电力 设备故障电网会因天气条件、温度波动和机械应力的影响而发生物理损耗,形成电力中断 和短缺现象。极端天气对老化电力设备的负面影响将会更大,这进一步凸显了美国电力基 础设施的不足以及进行改善升级的必要性。



美国在并网方面同样存在发展瓶颈。根据 Berkeley Lab 的统计,截至 2023 年 6 月加州申请并网的项目规模达到 536GW,较 2021 年新增 354GW(2022 年加州暂停并网申请),其中绝大部分为光伏+储能及独立储能项目,给运营商的并网审核带来巨大挑战。



以美国为代表的发达经济体对电网基础设施和设备的广泛需求也带动我国电力设备的出口增长。从变压器、变流器及电感器设备(HS8504)来看,我国产品出口自 2015 年以来经历快速增长,尤其是 2020 年后增速较快。


从国别来看,对美加墨等北美地区的出口呈现稳步提升态势,其中对美国的出口提升最为显著,这意味着美国对电力基础设施的改善需求持续提升。



• 美国内外利益分歧限制新能源产业回流进程


在拜登政府升级对华新能源产业竞争的过程中,美国国内利益集团、党派分歧以及盟国间 利益诉求等内外因素将制约其政策实施效果。


(1)利益分歧。


首先,在拜登政府致力于推进新能源产业本地化的过程中,美国新能源产业的原材料、组件生产商与集成制造商、设备安装企业之间在贸易保护领域存在利益分歧。


后者反对在原材料与组件领域实施加征关税等贸易保护政策措施。在美国国内的光伏组件等新能源制造业难以在规模和成本上与中企竞争的态势下,美国政府很难通过关税和立法等措施彻底封堵中企在美国的市场空间,这导致大批中国企业赴美投资建厂以规避出口渠道导致的贸易摩擦。


其次,由于美国一系列严格的保护土地资源的法律将使得与矿产资源开发相关行政审批程序繁琐,而且众多环保组织和地方社区对关键矿产的开采与冶炼 持坚决反对态度,其发起的倡议与诉讼活动会制约矿产项目的审批进度。



(2)党派分歧。


在气候变化是否是人类造成的以及应采取何种应对行动方面,美国国内仍存在分歧,并越来越多地投射在党派和意识形态斗争之中。维护化石能源产业的发展空间仍是共和党奉行的能源政策主轴,面对拜登政府对新能源产业的扶持,国会共和党议员会处处掣肘。未来两党在国会的拉锯必然会削弱拜登政府新能源政策的实施效果,而2024 年美国大选又将会对美国新能源政策的延续性带来较大不确定性。(注:特朗普如上台必将对美国现有新能源政策构成重大影响。)


(3)盟国分歧。


美国盟伴体系成员利益诉求的多样化与内部冲突将制约美国对华竞争政策的实施效果,这将有助于中国拓展新能源产业的国际合作空间。在美国对华新能源产业竞争过程中,美欧之间的利益分歧难以彻底弥合。


欧盟认为《降低通胀法》将使美国成为新能源市场的世界领导者,并损害欧盟利益。美欧在新能源产业领域的分歧,会稀释欧盟与美国在新能源产业领域针对中国的战略协调。与美国在新能源产业领域的本土化战略不同,欧盟在汽车与电池等新能源产业的布局过程中对华持较开放的合作态度。



综上所述,美国在基础设施和利益分歧等多视角存在新能源产业回流瓶颈,势必会阻碍美国新能源产业链的构建以及对中国的产能替代,这为美国新能源产业政策的执行力度留下缓冲空间,也为中国新能源企业出海带来契机。



3.2

现实启示与投资建议

自“再工业化”进程以来,美国在新能源产业领域基于高关税、“双反调查”、原产地规则以及护栏条款等措施,持续收紧光伏组件、应用级风电塔和电动汽车等新能源终端产品的进口数量和补贴范围,推动新能源产业的“回岸-近岸-友岸”。


然而,基础设施不足和国内外利益冲突等限制在一定程度上阻碍了美国新能源产业回流,为其新能源政策的实施带来较大不确定性。美国和盟友在对华新能源产业合作中的分歧,也为中国新能源产品出口和产能出海带来契机。


综合来看,短期之内,美国新能源产业难以在规模和成本上与中企竞争, 在内外部利益分歧下,美国政府难以通过关税和法案等措施彻底封堵中企在美国的市场空间。但是,逐步加强的产业激励政策和不断收紧的补贴排外措施将推动中国企业向欧美本土和中立地区进行产能转移以规避潜在的贸易摩擦。


基于此,我们建议关注以下三方面投资机遇:


(1)随着美国能源转型背景下风光电占比的持续提升,光储赛道将成为强逻辑,建议关注宁德时代、阿特斯、阳光电源以及恩捷股份等。


(2)鉴于美国在电网等基础设施领域进行升级换代的迫切需求,建议关注前期积极出海的电网设备龙头:如智能电表领域的三星医疗、海兴电力等;以及变压器、分接开关、组合电器的出口龙头金盘科技、华明装备、思源电气等。


(3)美国海风计划的回归为中企出海带来机遇,建议关注深度受益于出口逻辑的海风零 部件环节和风机环节,如大金重工、东方电缆以及中天科技等。



来源:国金证券、赶碳号科技

编辑:陈美珊


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