地方“十五五”规划观察：碳排放双控体系建设

我国于2020年提出二氧化碳排放力争2030年前达峰，2060年前中和的“双碳”目标，并在2025年的新一轮国家自主贡献更新中重申了这一承诺。在国家“十五五”规划纲要中，我国也再次强调碳达峰目标如期实现。各省均响应国家承诺，提出如期（2030年前）实现碳达峰目标。

表1 31省均提及如期实现碳达峰目标

为了积极稳妥推进碳达峰碳中和，“十五五”时期，我国将全面实施碳排放总量和强度双控制度，31省在“十五五”规划纲要中均明确提出实施碳排放双控制度。国家“十五五”规划纲要提出单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%的目标（即碳强度目标），单位地区生产总值二氧化碳排放下降率也被各省列为“十五五”时期绿色低碳转型的主要约束性指标。其中：

表2 31省均明确提出实施碳排放双控制度

在碳排放双控体系建设的方面，国务院办公室于2024年印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（《工作方案》），从地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹五大方面提出“十五五”时期碳排放双控制度体系建设工作总体要求。国家“十五五”规划纲要中以专门小节再次强调了上述构建碳排放双控制度体系的主要内容。

各省也相应提出了建立评价考核制度、管理制度等内容，并有23个省份提及碳足迹管理和标识认证体系建设，且进一步细化落实举措。尤其对于外向型经济占比较高的东部沿海地区来说，国际交流和衔接互认受到关注。一些具体措施包括：

表3 23省在“十五五”规划纲要中提及碳足迹管理和标识认证体系建设

国家还在碳排放双控体系建设中，针对固定资产投资项目节能审查和碳排放评价，提出“新建和改扩建高耗能高排放（“两高”）工业项目实施碳排放等量或减量置换”要求。共有30省在绿色低碳转型相关章节纳入“两高”项目管控措施，其中黑龙江和安徽还分别提及加快落后产能淘汰和绿色低碳技术装备创新应用，以及提升重点用能和碳排放单位碳排放管理能力。

表4 30省将“两高”项目管控作为绿色低碳转型的重要措施

节能是降碳的重要抓手，从能耗双控体系转向碳排放双控体系，尽管能耗强度下降不再作为考核的主要约束性指标，但国家依旧设立了“十五五”期间单位GDP能耗下降10%左右的量化目标。在省级层面，共20个省份提出了能耗强度下降相关表述，其中：

表5 省级“十五五”时期能耗下降目标表述

总体而言，各省在碳强度下降目标设定和碳排放双控体系建设方面，注重与国家规划的一致性。同时，以北京、广东等为代表的东部地区，在保持当前较为领先的碳效水平基础上，进一步对标国际先进水平。从国家和地方对于“两高”项目管控以及对能耗下降的重视可以看出，节能依旧是“十五五”期间促进降碳的重要措施之一。在碳足迹管理方面，东部沿海省份对于国际交流和衔接互认尤为关注。

在“地方‘十五五’规划观察”栏目的后续文章中，零碳录团队将聚焦能源和电力领域，梳理国家和各省在“十五五”期间所聚焦的绿色低碳转型措施。